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信訪事項“三級終結”與“終而不結”現象的幾點思考

日期:2016-04-27  來源:江西省信訪局

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   信訪事項三級終結是信訪實務中一個通常說法,在《信訪條例》中并未出現該字眼,這一說法與《信訪條例》規定的辦理、復查、復核三級程序有關。本文就信訪事項三級終結的相關內容和防止產生“終而不結”的現象做了幾點思考,供大家參考。

    一、《信訪條例》關于三級程序的定義

辦理程序:《信訪條例》第33條:信訪事項應當自受理之日起60日內辦結;情況復雜的,經本行政機關負責人批準,可以適當延長辦理期限,但延長期限不得超過30日,并告知信訪人延期理由。法律、行政法規另有規定的,從其規定。上述規定表明,信訪事項的一般辦結期限是60日,最長期限是90日。法律、行政法規另有規定的,從其規定。

   復查程序:《信訪條例》第34條:信訪人對行政機關作出的信訪事項處理意見不服的,可以自收到書面答復之日起30日內請求原辦理行政機關的上一級行政機關復查。收到復查請求的行政機關應當自收到復查請求之日起30日內提出復查意見,并予以書面答復。上述規定表明,如果上訪人在法定期限內提出復查請求,復查法定期限為30日。

    復核程序:《信訪條例》第35條第1款:信訪人對復查意見不服的,可以自收到書面答復之日起30日內向復查機關的上一級行政機關請求復核。收到復核請求的行政機關應當自收到復核請求之日起30日內提出復核意見。上述規定表明,如果上訪人在法定期限內提出復核請求,復核法定期限為30日。

   《信訪條例》第35條第3款:信訪人對復核意見不服,仍然以同一事實和理由提出投訴請求的,各級人民政府信訪工作機構和其他行政機關不再受理。上述規定表明,信訪事項經過復核程序,即終結。

   以上就是信訪實務中通常所稱的三級終結,即辦理、復查、復核三級終結。

   二、信訪實務中對三級終結的不同理解

   對三級終結的理解主要有兩種:一是自然終結﹢宣告終結;二是宣告終結。

   自然終結宣告終結:持此種觀點的把信訪事項的終結分為4種情形:

   1、參照《信訪條例》第33條、第34條規定,信訪事項進入辦理程序后,信訪人自收到書面答復之日起30日內未提出復查請求的,該處理意見為信訪事項的最終辦理意見,信訪事項視為終結。

   2、參照《信訪條例》第33條、第35條規定,信訪事項進入復查程序后,信訪人自收到書面復查意見之日起30日內未提出復核請求的,復查意見為信訪事項的最終辦理意見,信訪事項視為終結。

   3、信訪事項200551前已辦結,沒有新的事實和理由的。

   4、參照《信訪條例》第35條規定,信訪人在法定期限內履行了復查、復核程序,復核機關按法定程序出具的復核意見為信訪事項的最終辦理意見,并告知信訪人信訪事項終結。

   前3種情形為自然終結,即信訪人未在法定的期限內提出復查復核請求,信訪事項自然而然被終結。第4種情形則為宣告終結。

   宣告終結:《信訪條例》第33條、34條沒有不再受理的明確規定,只有第35條第3款有不再受理規定。復核意見作為信訪終結意見,是《信訪條例》明確規定的,因此屬于宣告終結,即強制終結。

   目前,許多地方出現一種現象:一方面,有關部門千方百計把信訪人引入三級終結程序,試圖通過復核終結該信訪事項;如市政府已對某縣某改制職工群體的問題復核完畢,但該縣2016年又對其中一纏訪人邱某重啟辦理、復查程序,以期市政府復核予以終結。另一方面,有的信訪人千方百計躲避復核程序,以圖延續信訪行為。

   但在實際工作中,有的信訪人雖然超出法定期限提出復查、復核請求,為了達到停訪息訴的目的,有的地方和部門還會繼續受理信訪人提出的請求。特別是有的基層在信訪人超期近2年未提出復查申請但仍不斷上訪的情況下,仍動員信訪人申請復查并予以受理,以求將該信訪事項終結。如某縣羅某反映其祖上遺留下來的房產未安置補償的信訪事項,20146月辦理單位已經出具答復意見書,為了進程序,20151月辦理單位再次出具答復意見書,而答復內容卻沒有什么變化。

   三、終而不結現象的主要表現形式和原因分析

   無論是自然終結﹢宣告終結,還是宣告終結,都難以阻止有的信訪人繼續上訪反映已經終結的信訪事項。盡管信訪事項在信訪程序上已經終結,但有的信訪人并沒有停訪息訴,而是繼續向有關機關和部門上訪反映訴求,而且有的行為會更加激烈。這是當前信訪工作面臨的一個重要而艱巨的任務。

    終而不結的表現形式主要有五種:

   1、信訪人收到信訪辦理、復查意見,在法定期限內未提出復查、復核申請,信訪事項自然終結,但此后又重新提出復查、復核申請。

   2、信訪人不服信訪辦理、復查意見,在法定期限內不依法申請復查、復核,卻就同一信訪問題向同一機關或上級機關要求重新處理,甚至超出提出復查、復核申請的法定期限后,繼續上訪反映同一信訪問題。

   3、信訪人不服信訪復核意見,繼續上訪反映同一信訪事項,甚至越級上訪,要求重新處理。

   4、信訪人未明確表態服不服信訪復核意見,但其知道再去反映已經終結的信訪事項也于事無補,而是找出另外的信訪事項,繼續上訪,甚至再次走復查復核程序。

   5、信訪人已經表示接受、服從信訪辦理、復查、復核意見,但由于后來主觀心理、客觀條件或者法規政策環境的變化,又對同一信訪事項提出新的要求。

   有的終而不結信訪人有到重要敏感地區上訪,甚至采取圍堵、沖擊政府機關、攔截領導車輛、堵塞交通、自傷自殘等過激行為。

    “終而不結現象的原因分析:

   造成終而不結的原因是多方面的,主要有以下4點:

   1、信訪事項本身的原因。一是許多案件由于時間跨度大、涉及面廣、案情復雜等原因,處理難度大,解決成本高,難以做到真正終結;二是有些問題雖然部分合情合理,但政策規定不明確,導致信訪問題的處理、復查、復核缺乏依據,只能變通處理,難以做到真正終結。三是有的普遍性、政策性、群體性的問題,涉及到頂層制度設計或建立健全相關的政策制度,解決的難度非常大,只能逐步解決。

   2、相關行政機關的原因。主要表現在:一是信訪終結工作不規范,一些復查、復核機關不負責任,為了走程序而走程序,不調查、不分析、不講理由,出具的答復意見書讓信訪人難以信服;如某縣一相鄰權糾紛,縣政府的復查意見書中對四址的描述多次用到似乎、大概、可能等字眼。二是信訪事項的處理意見缺乏權威性,落實不到位,有的在落實過程中還變相抵制;如有的縣一聽說要撤銷縣政府的復查意見,就找出會引起攀比、甚至翻燒餅等理由來要求上級不能撤銷。三是不應用信訪回復來處理的爭議用信訪回復來處理。如某區蘇某反映其與鄰居的宅基地使用權、相鄰權爭議,對國土部門土地登記行政行為不服,但國土部門用信訪回復的形式對其回復,而應該用行政裁定等法定程序對其反映的訴求進行處理。四是對信訪終結工作有畏難情緒,擔心因出具終結意見未達到預期效果,而承擔相關責任;五是處理信訪人問題目光短淺,只求息事寧人,不顧法律、政策規定,亂開口子、亂許愿,引發新的問題。

   3、信訪人自身的原因。主要表現在:一是法制意識淡薄。有的信訪人不知法、不懂法,片面理解甚至歪曲法律、政策,僅憑自己的感覺與好惡看待問題。二是心理預期過高。有的信訪人提出的要求不合理或者不合法,甚至明知不符合法律、政策規定,想通過上訪獲得額外利益。三是將信訪當成了謀生的手段,甚至以信訪之名牟利。四是對基層抱有很強的不信任感。

   4、制度機制的原因。一是《信訪條例》關于信訪事項辦理程序的規定沒有完備的操作規程,導致各級各部門在實施過程中運用的方式方法不統一,甚至與有關法規相抵觸。二是缺乏推動信訪人停訪息訴的后續工作機制,對不服信訪終結意見的信訪人說服教育、心理疏導、幫扶救助等相關措施沒有跟上。三是缺乏有效的信訪信息共享、交流機制,信訪人與有關行政機關之間信息不對稱,導致已經終結的信訪事項重復受理。

   四、防止產生終而不結現象的幾點思考

   1、按照“法治信訪”的要求,實行訴訪分離。在信訪工作中要依照有關法律、行政法規和規范性文件規定,實行訴訪分離,堅持法定途徑優先原則;即對于公民、法人或者其他組織反映情況,提出建議、意見或者投訴請求,受理審查時要仔細甑別,對依法應當通過信訪渠道以外的既有法定途徑解決的,應當通過耐心細致的思想工作和說服勸導,依法導入相應途徑按程序辦理。

   2、動員社會各方力量,加大源頭治理力度。一是加強信訪人的法制宣傳和思想政治教育工作,幫助和促進信訪人學法、知法、懂法,并自覺守法,提高信訪人的法律素質;二是行政機關要嚴格依照法律法規和政策辦事,杜絕因超出政策范圍滿足信訪人訴求,防止其產生僥幸心理,引發縱向或橫向攀比;三是建立健全科學、民主的政策制定和決策機制,保持政策的連續性、穩定性和關聯性,減少因政策變動引發新的問題。

   3、完善信訪終結制度,確保信訪終結意見的公正權威。一是完善三級終結的機制,盡快確立科學、合理的終結程序規范;二是統一辦理的要求,特別要建立辦理、復查、復核意見書說明理由制度,即出具的辦理或者復查復核意見中,必須有合法有效的證據、清晰明了的事實、準確適當的法律,并應當以明晰的語言顯示出推理論證的邏輯與過程。三是信訪終結,不僅要考慮法律后果,還要考慮到社會效果。特別是對基層實體處理有瑕疵、甚至不到位的情況下,多做協調工作,盡可能促成政府與信訪人達成和解,使信訪人訴求得以解決,從而撤回復查復核申請,達到事要解決、停訪息訴的社會效果。如某縣七個系統企業改制后,政府未完全兌現改制時的承諾,造成信訪人不服縣政府的復查意見,向市政府申請復核。經復核小組多次艱苦地與該縣做工作,最終促成縣財政將所需的700多萬資金分批撥付,解決了信訪人的合理訴求,使這一群體性信訪案件得以妥善解決。

   4、做好善后工作,促使信訪人停訪息訴。一是明確責任主體的責任,加大督查督辦力度,推動信訪事項的處理意見落到實處。二是建立健全信訪終結后續工作機制,做好信訪人的思想教育、法制教育、疏導感化和幫扶救助等一系列工作,而不是簡單地一終了之。三是加強終結信息互聯互通,實現信息互通、資源共享,提高工作效能,真正做到已經終結的信訪事項不再受理,不再轉交辦和通報、考核。

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